Ponencia
preparada para el VII Congreso Argentino de Administración Pública
“Liderazgo, Equidad y Sustentabilidad”.
Co-organizado por la Asociación de Administradores Gubernamentales y la
Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública, con la Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nación y el Gobierno de la
Provincia de Mendoza.
18, 19 y 20 de Setiembre de 2013, Mendoza.
AREA
TEMÁTICA: Democracia, participación, equidad y sustentabilidad.
SUBTEMA:
Participación ciudadana.
POTENCIALIDADES Y LÍMITES DE LOS PRESUPUESTOS
PARTICIPATIVOS: ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE DIEZ EXPERIENCIAS EN ARGENTINA.
Dra. Cecilia Schneider (cecilia.schneider1@gmail.com).
Docente Investigadora Universidad Nacional de Avellaneda.
Lic. Micaela Díaz (mdiazrosaenz@yahoo.com.ar).
Estudiante Magister UNSAM y docente de la Universidad Nacional de Avellaneda.
Dra. Karen Avenburg (kavenburg@undav.edu.ar). Docente
investigadora Universidad Nacional de Avellaneda.
Resumen
Hace
ya varias décadas que en Argentina –como en el resto de América Latina- se han
desarrollado procesos de descentralización e innovación democrática tales como
los mecanismos de participación ciudadana institucional. En ese contexto, se
destacan numerosas experiencias basadas en programas de presupuesto
participativo (PP); dicha proliferación se vincula con el hecho de que este
último suele ser considerado un instrumento privilegiado para promover la
democracia participativa.
En
los últimos años, entonces, se vienen implementando en el país numerosas
experiencias de PP, siendo más de 20 los casos ejecutándose sólo en grandes
urbes. En las páginas siguientes, nos proponemos presentar un análisis
preliminar del material recogido en el marco del proyecto UNDAVCYT 2011-2013
“Democracia local y participación ciudadana institucional en la Argentina:
mapa, factores explicativos y consecuencias”, dirigido por la Dra. Cecilia
Schneider (Universidad Nacional de Avellaneda).
1
Se trata de una investigación aún en
curso y más amplia, acerca de 10 experiencias de PP llevadas a cabo en 7
capitales provinciales (La Plata, Córdoba, Corrientes, Mendoza, Rosario, Santa
Fe, Ushuaia) y 3 localidades del Gran Buenos Aires (Avellaneda, Morón y San
Martín). A través de estas fuentes primarias se analizará el marco normativo y
el diseño institucional de estas experiencias, los objetivos de la
participación y las características de los participantes. Por último, en la
conclusiones esbozamos un modelo de evaluación de estas experiencias de
innovación democrática.
1- Los PP en Argentina: ¿dónde, cuándo, cómo y para qué?
Son muchos los autores (Pateman 2012, Olivera 2012, Goldfrank
2009, Avritzer De Souza 2004) que presentan al PP como el mecanismo de la
democracia participativa que más se ha expandido y replicado tanto en la región
como a nivel mundial desde su inicio en Porto Alegre a fines de los 80´ bajo el
liderazgo político del PT. Los datos más recientes hablan de entre 500 y 920
casos en América Latina, 300 en Europa y más de 100 en África (Sintomer 2010,
Olivera de Porto 2012). En no pocas ocasiones esta fenomenal expansión1 ha
estado impulsada por organismos multilaterales y ong’ s internacionales que lo
han presentado como el más eficaz instrumento de “governanza” local en
el contexto de lo que fue la Nueva Gestión Pública muy en boga en los años 90´.
1 En este sentido es muy interesante la
Tesis Doctoral de Osmany de Olivera (2012) que buscar dar respuesta al proceso
de internacionalización del PP.
Sin embargo, a pesar de este gran impulso y del creciente
interés que han despertado en el mundo académico, aún se detectan vacíos en la
literatura de referencia: en primer lugar, la ausencia de estudios
cross-national sobre casos de PP es notoria con la excepción del importante
aporte de Cabannes (2004) y de Torres Ribeiro y Grazia (2003) que se concentra
en varias ciudades del Brasil. En segundo lugar, no se ha abordado
suficientemente la relación entre los contextos políticos y los diseños que
asumen estos mecanismos de participación aunque ya comenzamos a tener algunos
trabajos en esta línea: Goldfrank 2005, 2009, Font 2011, Schneider 2007 y 2008,
Welp
2
y Schneider 2011. También en este
sentido, y tal como lo ha señalado Goldfrank (2009) poco se ha examinado acerca
de la influencia de los partidos políticos de oposición en la implementación de
estas experiencias.
Argentina no escapa a esta tendencia. En los últimos años se
han venido desarrollando múltiples experiencias locales y, sin embargo, son los
casos paradigmáticos y más legendarios los que suelen ser analizados por las
investigaciones empíricas nacionales (Peruzzotti 2005, Ford 2012, Annunziata
2007, Triguboff 2011, etc.)
También se advierte que muchas de las experiencias relevadas
que se implementan difieren del presupuesto participativo primogénito brasilero
y entre sí. Incluso algunas por el diseño institucional que configuran bien
podrían no ser cobijadas bajo esta etiqueta.
En este sentido, se echa en falta una fotografía general y
comparada de lo que se ha ido promoviendo y estableciendo en las principales
urbes argentinas. Con este trabajo pretendemos ir abonando a este objetivo.
Presentaremos la descripción de los hallazgos encontrados y
analizaremos la información obtenida retomando algunas de las preguntas que
Pateman (2012) puntualizara en su última revisión sobre el tema. A saber: a)
¿en qué medida el PP representa un verdadero paso en la democratización de la
democracia y en la conformación de una sociedad democrática (la democracia no
sólo como forma de gobierno sino como forma social)?; b) ¿o más bien deberíamos
considerar a estos instrumentos como “experimentos” de la gestión pública para
dotar de mayor responsabilidad al gobierno pero sin demasiado impacto social ni
político?
2- Aspectos metodológicos
Los datos que aquí se presentan provienen de una
investigación más amplia y aún en curso llevada a cabo desde la Universidad
Nacional de Avellaneda denominada “Democracia local y participación ciudadana
institucional en la Argentina: mapa,
3
factores explicativos y
consecuencias”. Esta investigación, en su primera etapa, busca realizar un mapa
de las experiencias y mecanismos de participación institucional ofrecidos por
los gobiernos locales de las capitales provinciales y del primer cordón del
conurbano bonaerense. Cabe señalar que dada la trayectoria y la antigüedad de
la ciudad de Rosario en materia de promoción de políticas de participación
institucional se la incluyó, junto con Santa Fe, claro está, en el
relevamiento. Para ello se aplicó un completo cuestionario administrado de
manera virtual dirigido a los responsables políticos y/o funcionarios a cargo
de dichas experiencias y se han realizado estudios de caso a partir de
entrevistas y recopilación y análisis de datos secundarios. A los fines de este
trabajo, hemos extraído del Mapa lo atinente a los casos que han implementado o
implementan actualmente Presupuestos Participativos.
De los 32 casos/ciudades a los que se les envió el
Cuestionario hemos obtenido respuestas efectivas y válidas en 21 casos:
Conurbano (primer cordón): Avellaneda, Morón, Vicente López, San Martín y San
Isidro. Capitales: Catamarca, Córdoba, Corrientes, Santa Rosa, La Plata, La
Rioja, Mendoza, Paraná, Posadas, Rawson, Santa Fe, Salta, San Juan, Tucumán y
Ushuaia. También Rosario nos proveyó de respuestas válidas.
La metodología utilizada para la elaboración del Mapa
consistió, en primer lugar, en la búsqueda de información acerca de la
normativa provincial y municipal sobre mecanismos de participación ciudadana a
través de fuentes secundarias, legislación y webs institucionales. En segundo
lugar, la aplicación de un Cuestionario2, que relevó los datos más
significativos del funcionamiento municipal en relación a la implementación de
mecanismos de participación ciudadana en general y el diseño institucional en
el cual se enmarcan (existencia de normativas, oficinas o áreas específicas;
desarrollo de planes o programas; experiencias llevadas a cabo por el
municipio; temáticas priorizadas; etc.). Por otro lado, también se solicitó que
indicaran
2 Dicho Cuestionario tomó como antecedente
y base parcial el Cuestionario utilizado en un estudio realizado por Font y
otros (2011) “Democracia local en Andalucía: experiencias participativas en los
Municipios Andaluces”. El Cuestionario finalmente aplicado en nuestra
investigación fue validado por tres expertos en el tema y testeado previamente
a salir a campo en los Municipios de Paraná, San Martín y Avellaneda.
4 las dos experiencias más significativas llevadas a
cabo por el municipio, con la finalidad de conocer sus particularidades y
características (tipo y carácter de la experiencia; temas tratados; objetivos;
selección y cantidad de participantes; medios y modos de difusión;
organizaciones participantes; resultados alcanzados; dificultades encontradas,
etc.).
El campo se inició en Agosto del 2012
y se terminó la recolección y el análisis de consistencia de los datos a
inicios de este año. En dicho análisis se procedió a repreguntar en los casos
de respuestas dudosas o contradictorias y se buscó información institucional
complementaria.
Como toda fotografía -como todo instrumento de medición-
tiene sus limitaciones. El Mapa muestra el relieve y los colores de la
participación institucional en las ciudades capitales y en el primer cordón
bonaerense en un momento dado. Y los muestra desde la perspectiva de los
gobiernos locales, es decir, de las valoraciones realizadas por los
funcionarios a cargo del área y/o de la experiencia sin una consulta directa a
los ciudadanos implicados.
Por otra parte, los datos que siguen recogen precisamente el
análisis de aquellos casos/ciudades que en el cuestionario responden haber
implementado en los actuales mandatos de gobierno el PP y que seleccionaron
dichas experiencias como una de las dos más significativas.
3- Los casos/ciudades con PP: el análisis descriptivo
Según datos relevados por el estudio, basándonos
exclusivamente en la información recogida a través del Cuestionario, se han
detectado 13 casos/ciudades que listan al Presupuesto Participativo como uno de
los instrumentos ofertados por los gobiernos para la deliberación, decisión y
control ciudadano. Este número asciende a 19 ciudades capitales y localidades
del primer cordón si nos limitamos a fuentes secundarias (webs institucionales
y bibliografía sobre el tema).
El siguiente mapa evidencia los datos relevados por el
estudio:
5
Mapa de ciudades capitales y
conurbano bonaerense que implementan el PP
Fuente: Elaboración propia en base a cuestionarios UNDAVCYT
2012
6
Dentro de las experiencias
participativas, podemos observar las diferentes olas de nacimiento e
implementación de estas iniciativas en los ámbitos locales mencionados. Una
primera que ocurre entre el 2000 y el 2006: se trata de las experiencias más
añejas, más consolidadas y vinculadas a los efectos de la crisis social y política
ocurrida a inicios de esa década, como Buenos Aires, Rosario, Salta, Ushuaia,
Paraná, Córdoba y Morón. Y una segunda ola, entre el 2007 hasta la actualidad:
donde se sitúan Santa Fe, La Plata, Mendoza, Avellaneda, Corrientes, San Martín
y Catamarca, aunque todas, como veremos, con diferentes grados de desarrollo e
institucionalidad.
Pero de estos 14 casos/ciudades, 10 han seleccionado al PP
como una de las dos experiencias más significativas3 dentro
de una amplio y rico repertorio de mecanismos e instrumentos que las ciudades
están llevando a cabo (foros ciudadanos; planes de prevención del delito
participativos; planes estratégicos; planes urbanos participativos; consejos o
comisiones vecinales; consejos territoriales; consejos sectoriales; cabildos
abiertos; audiencias públicas; referéndum; agenda 21; iniciativa ciudadana).
3 Significativas en términos de: impacto,
resultados obtenidos, cantidad de participantes y permanencia en el tiempo.
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Cuadro 1: PP como experiencia mas
significativa, 10 municipios. Selección
del PP como experiencia mas significativa
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Municipio
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La Plata
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Córdoba
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Corrientes
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Mendoza
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Rosario
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Santa Fe
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Ushuaia
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Avellaneda
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Morón
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San Martín
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